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專家分享 | 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康先生演講——PPP:制度供給的偉大創(chuàng)新

發(fā)布時間:2018-06-26 17:25
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6月21日,新時代 新動能 新咨詢 | 政府投資項(xiàng)目管理解決方案(鄭州)高峰論壇隆重召開(詳情點(diǎn)擊《新時代新動能新咨詢丨政府投資項(xiàng)目管理解決方案(鄭州)高峰論壇隆重召開》),著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康先生作了“PPP:制度供給的偉大創(chuàng)新”為主題的經(jīng)驗(yàn)分享,以下為主要分享內(nèi)容。

尊敬的尹教授、劉站長,尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、各位嘉賓朋友,大家好!
      很高興能夠參加今天的活動,今天我想就怎樣貫徹中央最高層的指導(dǎo)精神,在我們這個PPP創(chuàng)新過程中間,面對現(xiàn)實(shí)問題,理清一些思路和要點(diǎn),談?wù)勛约旱幕究捶ā?/span> 

 

十九大精神的四個層面

 

我先簡單勾畫一下我對十九大指導(dǎo)精神的理解,最高決策層在十九大的指導(dǎo)層面上的大致方針,是要照顧我們各個地方政府轄區(qū)、各個行業(yè)、各個企業(yè)集團(tuán)和市場部門的具體工作。 

十九大的戰(zhàn)略方針列出了很多具體的要點(diǎn),但在底層指導(dǎo)層面,我們要反饋至少四個層面的最基本的精神實(shí)質(zhì),其中一個就是中央對于我們在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)過程中間的歷史方位有新的判斷,我們是走過了站起來和富起來的時代,現(xiàn)在面臨的是實(shí)現(xiàn)中國夢現(xiàn)代化偉大復(fù)興強(qiáng)起來的新時代,而這個新的時代又有了中國特色社會主義思想的這樣的指南。 

現(xiàn)在雖然是已經(jīng)走過富起來的時代,仍然是存在著人民美好生活的需要和發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾,要警覺這些矛盾制約。在問題導(dǎo)向之下,那么,怎么樣認(rèn)識我們的供給側(cè)的不充分,關(guān)鍵是要注意到它的不平衡這種結(jié)構(gòu)問題的實(shí)質(zhì),結(jié)構(gòu)的失衡是我們現(xiàn)在高質(zhì)量發(fā)展中間矛盾的主要方面,而解決方略一定是要到第三個層面,就是要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來著力化解社會主義主要矛盾。 

人民群眾對美好生活的需要,不僅有物質(zhì)層面和精神層面的需求,還要將兩者結(jié)合,進(jìn)一步提升到政治文明。社會公平、政治、民主化、法制化、人的全面發(fā)展,所有人民群眾美好生活的需要都必須要有有效的供給來對應(yīng),而這種有效供給,要把它納入高質(zhì)量發(fā)展的軌道,以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個制度創(chuàng)新帶出整個供給體系質(zhì)量效果提高,以化解社會主要矛盾,在問題導(dǎo)向之下達(dá)到實(shí)際的效果。 

為了貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,在十九大之后,我們把它作為構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的主線,要進(jìn)一步的克服結(jié)構(gòu)失衡的這個矛盾制約,我們必須充分認(rèn)識到“行百里者,半九十”這個中關(guān)期考驗(yàn),在2035年,基本進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化,再爭取到2050年實(shí)現(xiàn)中國夢。應(yīng)對挑戰(zhàn),最主要的是我們所依靠的新的動力體系,所謂高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現(xiàn)動力轉(zhuǎn)型升級,要緊緊抓住科技是第一生產(chǎn)力以及制度創(chuàng)新的潛力空間。像我們今天討論的PPP創(chuàng)新,就是創(chuàng)新發(fā)展中的一個非常鮮明的重點(diǎn)創(chuàng)新事項(xiàng)。 

把這三個層面的基本認(rèn)識勾畫以后,我們還必須有一個“變化不變”的認(rèn)識。我們有兩個不變,其中一個就是我們?nèi)匀惶幱谏鐣髁x初級階段,這是中國最大的實(shí)際,只有牢牢把握好基本國情,才能夠掌握好貫徹黨的基本路線。 

 

十九大后的財政改革

 

中國仍處于社會主義初級階段,基本路線中經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心所對應(yīng)的多種經(jīng)濟(jì)成分要共同發(fā)展,公有制、非公有制都是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)重要組成部分,這些都是基于我們所處的歷史階段的最根本的判斷,這是絕對不能動搖的,要堅(jiān)定不移的把公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)一起發(fā)展下去。 

我們在實(shí)際生活中推進(jìn)創(chuàng)新,就要意識到我們是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體系,我們的創(chuàng)新是要通過追趕最后完成現(xiàn)代化反超,這方面我們是有后發(fā)優(yōu)勢的,但是需要注意到,這個追趕過程需要我們戰(zhàn)略耐心,韜光養(yǎng)晦,有所作為,在創(chuàng)新方面做實(shí)。 

依照十九大要求,我們要進(jìn)一步通過中央和地方怎么樣把事權(quán)、財權(quán)、稅基理順關(guān)系以后形成全民規(guī)范多種科學(xué)約束力的預(yù)算,以及預(yù)算上全面實(shí)施績效管理來解決好建立現(xiàn)代財政支出的問題,匹配的是預(yù)算改革和稅率改革。 

預(yù)算里面還有和PPP直接相關(guān)的政府付費(fèi),政府付費(fèi)最典型的形式是可行性缺口補(bǔ)貼,PPP項(xiàng)目里所有的因素要盡可能的做準(zhǔn)確的量化的預(yù)測,要在預(yù)算里安排,把PPP項(xiàng)目做成政府付費(fèi)的可行性缺口補(bǔ)貼的方式支撐起來,以實(shí)行全面的績效管理。 

 

地方債問題的化解與“堵不如疏”觀點(diǎn)的探討

 

與地方債有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的PPP方面?傮w來說,中國地方政府可以舉債,而地方債怎么借怎么用怎么還貸,有清晰的法律規(guī)范。我的解讀是,地方債的總規(guī)模每個年度是由中央跟地方規(guī)劃好以后,分配到各個省級行政區(qū),在省級預(yù)算里安排使用的規(guī)模。原來的地方融資平臺不再允許發(fā)動新的地方隱形負(fù)債,鼓勵以PPP的方式實(shí)現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新。 

而地方政府一定要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略,爭取跟上時代發(fā)展要求,在各個地方政府領(lǐng)域下,匯成中國追趕趕超的現(xiàn)代化進(jìn)程。 

實(shí)際上我們的戰(zhàn)略發(fā)展要求除了要求地方債陽光化,還有不可忽視的PPP創(chuàng)新機(jī)制。既然PPP是政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系式合作來建設(shè)和運(yùn)營公共工程項(xiàng)目,那么,它的負(fù)債就不可能在政府方面完全撇清干系。但這個機(jī)制創(chuàng)新,可以使政府的相關(guān)負(fù)債產(chǎn)生相當(dāng)可觀的放大效應(yīng)和在資金使用中明顯的績效提升作用,這便是要強(qiáng)調(diào)鼓勵創(chuàng)新PPP的原因。 

此前,政府出于鼓勵創(chuàng)新的原因,曾經(jīng)在文件中規(guī)定,凡是由管理部門確認(rèn)為PPP的項(xiàng)目,它的負(fù)債不納入地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)。運(yùn)行一段時間以后,現(xiàn)在實(shí)際的負(fù)債風(fēng)險壓力因素又使政府管理主體感受到需要防范風(fēng)險,F(xiàn)在來看,一些地方的感受就是PPP不能和政府購買服務(wù)對接,不能做出任何的承諾保底等等,但在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f清楚的情況下,其實(shí)PPP負(fù)債的風(fēng)險必然是以某種方式,由合作伙伴各方共同承擔(dān)。 

也就是在“保底條款”方面,PPP建設(shè)項(xiàng)目,要形成伙伴關(guān)系機(jī)制來處理的風(fēng)險共擔(dān)。而風(fēng)險共擔(dān)或分擔(dān)的同時,就能夠?qū)崿F(xiàn)共贏雙贏的利益共享,企業(yè)的利益訴求是在商言商的立場,認(rèn)為在鎖定的20年、30年甚至更長的時間段里,能實(shí)現(xiàn)可接受的年化收益率。而政府的決策集團(tuán)按照發(fā)展戰(zhàn)略和符合人民群眾的利益,做出應(yīng)有的政績。風(fēng)險共擔(dān),給參與的資本方和企業(yè)一個有安全感的預(yù)期,才能使企業(yè)界和政府真正可持續(xù)的合作PPP。 

地方政府發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制也要考慮“堵不如疏”。我一直強(qiáng)調(diào),疏堵結(jié)合,從長期發(fā)展來看,不僅更好的發(fā)揮機(jī)制的作用,也更有效的防范風(fēng)險。另外,就是應(yīng)考慮以規(guī)范的股權(quán)交易平臺來疏導(dǎo)資本要素流動的機(jī)制建設(shè)問題。之前政府已經(jīng)設(shè)有了上海、天津兩地的PPP資產(chǎn)交易平臺,而PPP的股權(quán)交易就是非常典型的,通過這樣的平臺去進(jìn)行規(guī)范化的、陽光化的交易,這是“疏”的關(guān)鍵,可以解決大家擔(dān)心的資金期限錯配的問題。而且疏導(dǎo)交易的通道建設(shè)要往前看,要考慮制度建設(shè)的疏導(dǎo)作用。 

財政承受能力方面,是說地方政府一個年度的PPP付費(fèi)項(xiàng)目。要在一個地方做PPP項(xiàng)目,一般來說累積起來就有可能接近10%的天花板,這個時候就需要有專業(yè)的力量幫助調(diào)整,把超出的部分勻到后面的年度等,以此方式來防范風(fēng)險,但也不能絕對化。疏導(dǎo)就是讓大家在預(yù)測方面做到盡可能的準(zhǔn)確,考慮到公共收支預(yù)算和其他財力的調(diào)動,既要積極,又要可行。 

由于時間原因,簡單的為大家闡述了自己的觀點(diǎn)和看法,請大家批評指正,謝謝大家! 

另:此內(nèi)容整理于在“新時代 新動能 新咨詢 | 政府投資項(xiàng)目管理解決方案(鄭州)高峰論壇”上賈康先生的演講錄音,完整的演講視頻在“海天造價咨詢”微信上推送。

 

關(guān)鍵詞:賈康,PPP:制度供給的偉大創(chuàng)新,政府投資項(xiàng)目管理解決方案(